La Corte di Giustizia dell’Unione europea con una pronuncia depositata il 15 settembre 2011 nella causa C- 347/09 si è occupata in sede di rinvio pregiudiziale dei presupposti e delle condizioni al ricorrere delle quali gli Stati membri dell’Unione possono istituire o mantenere un monopolio statale nella gestione delle scommesse online.
La decisione appare particolarmente significativa poiché interviene in un settore in forte espansione negli ultimi tempi nel quale si fronteggiano le esigenze di regolamentazione degli Stati membri, in uno con quelle di assicurarsi considerevoli entrate fiscali da tali attività, con le altrettanto legittime esigenze dei numerosi operatori del settore.
Causa principale e questioni pregiudiziali
La causa principale ha avuto origine in Austria ed ha riguardato il gruppo multinazionale di giochi on line bet-at-home.com. Tale gruppo comprende, in particolare, alcune controllate maltesi, le quali propongono giochi di casinò e scommesse sportive tramite Internet sul sito www.bet-at-home.com e dispongono a tal fine di licenze maltesi per i giochi d’azzardo e le scommesse sportive on line.
Il sito è accessibile in varie lingue, compresa quella tedesca. Le controllate maltesi hanno utilizzato, almeno fino al dicembre 2007, un server installato a Linz (Austria), messo a loro disposizione dalla società di diritto austriaco bet-at-home.com Entertainment GmbH, di cui i sigg. Dickinger e Ömer erano i gestori e che assicurava anche la manutenzione del sito e del programma necessario per i giochi, nonché l’assistenza agli utenti.
Nei confronti dei sigg. Dickinger e Ömer, nella loro veste di gestori della società bet-at-home.com Entertainment GmbH, è stato avviato un procedimento penale per violazione della normativa austriaca in materia di giochi d’azzardo.
Occorre rilevare come secondo la legislazione austriaca l’organizzazione dei giochi d’azzardo in assenza di autorizzazione è suscettibile di sanzioni penali.
La legge austriaca ha previsto un regime di monopolio in materia di giochi d’azzardo, riservando allo Stato, in via esclusiva, il diritto di organizzarli e gestirli.
I giochi di casinò commercializzati tramite Internet sono equiparati alle lotterie e sono, pertanto, assoggettati al relativo regime di concessione, il quale prevede l’attribuzione di una concessione unica per l’insieme di questi giochi.
Secondo la normativa vigente, il concessionario dev’essere una società di capitali, deve avere la propria sede in Austria e deve sottostare alla sorveglianza delle autorità austriache.
Il concessionario unico è attualmente, fino al 2012, la società di diritto privato Österreichische Lotterien GmbH.
Nell’ambito del procedimento a carico dei due gestori del sito il Tribunale distrettuale di Linz, investito della controversia, dubitando sulla compatibilità tra le richiamate norme nazionali ed il diritto dell’Unione (in particolare, rispetto alla libertà di stabilimento ed alla libera prestazione dei servizi), ha deciso di sospendere il giudizio sottoponendo alla Corte di giustizia diverse questioni pregiudiziali nascenti dalla questione oggetto del giudizio principale.
La decisione della Corte
La Corte ricorda, in termini preliminari, come una legislazione come quella austriaca che riserva ad un unico operatore l’organizzazione e la gestione dei giochi d’azzardo, vietando, al contempo, a tutti gli altri operatori nazionali o di altri paesi membri lo svolgimento di tale attività costituisce una restrizione alla libera prestazione di servizi assicurata dall’art. 49 del Trattato.
Sulla base di tale restrizione, secondo la giurisprudenza della Corte, gli stati membri non possono imporre sanzoni di natura penale, così come nel caso oggetto del giudizio principale.
Tuttavia, almeno in linea di principio, una siffatta restrizione, potrebbe essere considerata legittima nel caso in cui fosse giustificata da motivi imperativi e di interesse generale.
Tra tali obiettivi, nel settore del gioco d’azzardo rilevano, in particolare, la tutela dei consumatori da un lato, ed il contrasto allo svolgimento di attività non autorizzate da parte della criminalità organizzata dall’altro.
Secondo la Corte gli Stati membri godono, in proposito, di un ampio potere discrezionale nella determinazione degli obiettivi richiamati e nella fissazione del livello di protezione da assicurare a tali interessi.
L’affidamento della gestione dei giochi d’azzardo ad un operatore unico nazionale può, dunque, risultare conforme al diritto dell’Unione a condizione che tale affidamento risulti coerentemente finalizzato al perseguimento di obiettivi di interesse generale, come quelli richiamati in termini esemplificativi dalla Corte.
In proposito, spetterà al giudice del rinvio verificare se lo stato austriaco abbia considerato tali obiettivi nella predisposizione della normativa esaminata ed abbia, in concreto, nel settore del gioco d’azzardo inteso privilegiare la tutela di tali interessi quali piuttosto che prestare attenzionea ad altri interessi, certamente rilevanti nel settore, quali ad esempio la massimazione delle entrate fiscali.
Sotto tale profilo la Corte, nella decisione segnalata, incalzata dagli argomenti difensivi proposti dai gestori del sito, rileva come il solo obiettivo della massimizzazione delle entrate dell’Erario non consente una restrizione della libera prestazione dei servizi come quella esaminata.
Nel proseguo, la Corte analizza il profilo della compatibilità tra il perseguimento degli obiettivi che giustificano l’imposizione di un monopolio nel settore e lo svolgimento di attività pubblicitarie dirette alla promozione dei giochi d’azzardo e delle lotterie. Si tratta di un profilo piuttosto delicato, idoneo a dimostrare, in concreto, la “genuinità” delle intenzioni degli stati nazionali nell’imposizione di tai fome di monopolio.
La Corte ricorda come solo una pubblicità contenuta e strettamente limitata a quanto necessario per incanalare i consumatori verso le reti di gioco controllate può essere ritenuta legittima e, dunque, ammessa ai sensi del diritto dell’Unione. Una politica commerciale espansionistica il cui obiettivo sia l’accrescimento del mercato complessivo delle attività di gioco non sarebbe, al contrario, coerente con l’obiettivo della lotta contro le attività criminali e fraudolente.
Infine, la Corte esamina la questione se i controlli sugli operatori di giochi d’azzardo effettuati in altri Stati membri – come quelli cui sono assoggettate, nella fattispecie, le controllate maltesi a Malta – debbano essere presi in considerazione dalle autorità di un altro Stato membro – nel caso di specie, l’Austria.
Infatti, ad avviso dei sigg. Dickinger ed Ömer nonché del governo maltese, la Repubblica di Malta avrebbe sviluppato un efficiente sistema di regolazione dei giochi d’azzardo su Internet, atto a soddisfare l’obiettivo della tutela dei giocatori contro le frodi.
A questo proposito, la Corte ricorda che allo stato attuale del diritto dell’Unione, vista l’assenza di un’armonizzazione della normativa disciplinante tale settore a livello dell’Unione stessa, non esiste alcun obbligo di mutuo riconoscimento delle autorizzazioni rilasciate dagli altri Stati membri, e che il semplice fatto che uno Stato membro abbia scelto un sistema di protezione differente da quello adottato da un altro Stato membro non incide in alcun modo sulla valutazione della necessità e della proporzionalità delle disposizioni prese in materia.
La Corte dichiara, infine, che la propria giurisprudenza, secondo cui non è conforme alla libera prestazione dei servizi il fatto di assoggettare a restrizioni un prestatore − nello Stato membro ospitante − al fine di salvaguardare interessi generali, qualora questi ultimi siano già tutelati nello Stato membro di stabilimento, allo stato attuale dell’evoluzione del diritto dell’Unione, non è applicabile in un settore come quello dei giochi d’azzardo, che non è armonizzato a livello dell’Unione e nel quale gli Stati membri godono di un ampio margine discrezionale per quanto riguarda gli obiettivi che essi intendono perseguire e il livello di protezione da essi ricercato.
Al riguardo la Corte sottolinea come i vari Stati membri non dispongono necessariamente degli stessi mezzi tecnici per controllare i giochi d’azzardo on line. Il fatto che un particolare livello di tutela dei consumatori contro le frodi dell’operatore possa essere raggiunto in uno Stato membro mediante l’applicazione di tecniche sofisticate di controllo e di sorveglianza non consente di concludere che lo stesso livello di protezione possa essere raggiunto in altri Stati membri i quali non dispongano di questi mezzi tecnici o non abbiano fatto le medesime scelte in proposito.
Uno Stato membro può, pertanto, legittimamente scegliere di voler sorvegliare un’attività economica che si svolge nel suo territorio, cosa che sarebbe per esso impossibile qualora dovesse fidarsi dei controlli effettuati dalle autorità di un altro Stato membro mediante sistemi di regolazione cui esso stesso non sovrintende direttamente.
Considerazioni conclusive
L’articolata decisione segnalata che prosegue nel solco di un costante indirizzo giurisprudenziale della Corte europea sul tema delle possibili restrizioni alle libertà fondamentali assicurate dal Trattato appare particolarmente significativa almeno per due ordini di ragioni.
Da un lato, come ricordato in premessa, interviene in un settore delicato ed in forte espansione nel quale si fronteggiano importanti interessi economici in una congiuntura economica come quella che stiamo vivendo nella quale, non a caso, uno dei pochi settori in crescita è proprio quello dei giochi e delle scommesse tradizionali ed online.
Dall’altro, poichè pur ammettendo, in linea di principio, la possibilità di assicurare allo stato la gestione di forme monopolistiche in tale settore, la decisione compie un’opera di responsabilizzazione delgli Stati membri i quali nella predisposizione delle normative nazionali dovranno, in concreto e non solo a livello di principi, assicurare il perseguimento degli obiettivi di interesse generale sottesi all’imposizione dei monopoli suddetti. Avendo cura, in particolare, di non anteporre l’esigenza di massimizzare le lucrose entrate fiscali derivanti dai giochi alla tutela degli interessi per i quali l’imposizione di monopoli nel settore risulta giustificata.
