La profonda evoluzione dell’istituzione parlamentare e della funzione legislativa non ha sempre trovato riscontro in un adeguamento delle proprie norme regolatrici. In questo perenne rapporto tra mutamento e modifica, i Parlamenti si apprestano ad integrare nelle proprie procedure l’Intelligenza Artificiale, trovandosi dinanzi ad un bivio: disciplinarne l’uso o cedere ulteriore autonomia normativa a norme extra-parlamentari. Nel Senato spagnolo, l’adozione delle Directrices (in avanti, Linee Guida)[1], formalizzate con un Acuerdo de la Mesa, appare come la concreta applicazione della prima di queste opzioni; per motivi di spazio, in questa sede ci si limiterà ad affrontare il loro inserimento nell’ordinamento delle fonti, la possibile spiegazione di effetti giuridici e la portata reale delle stesse.
- Le “Linee Guida sull’uso della IA” nel Senado: una corretta collocazione nel sistema delle fonti.
Una breve riflessione preliminare va dedicata al ridimensionamento delle Camere spagnole rispetto alla “classica autonomia normativa piena” dei Parlamenti, tuttora forte in altri ordinamenti (quali quello italiano), sensibilmente ridotta in Spagna già a partire dalla sentenza del Tribunal Constitucional n. 161/1988.
Tale pronuncia, riconoscendo il diritto fondamentale di cui all’art. 23.2 Cost. quale diritto “a conformazione legislativa” che comprende «l’insieme delle prerogative tutelate dal diritto di accedere alle cariche pubbliche» (Biglino Campos, 1993: 63)[2], attribuiva a «i titolari dello stesso» (F.J. 7), ovvero anche ai rappresentanti politici, la facoltà di «difendere dinanzi agli organi giudiziari lo ius in officium che considerassero illegittimamente compresso», con la particolarità che, se la presunta lesione fosse derivata da «un organo parlamentare, la difesa del diritto» sarebbe dovuta essere promossa dinanzi alla giurisdizione costituzionale «in virtù dell’art. 42 della Ley Orgánica del Tribunal Constitucional».
Con tale sentenza crollava il dogma degli interna corporis acta del Parlamento. Il Tribunal Constitucional riconosceva così, nell’alveo della tutela del diritto ex art. 23.2 Cost, la doppia natura dei Regolamenti parlamentari, configurabili sia come oggetto del proprio sindacato sia come parametro di costituzionalità, conferendo rilevanza autonoma anche agli atti endoprocedimentali di natura strumentale (García Martínez, 1987: 121)[3], indipendentemente dalla forma del provvedimento finale (legge, risoluzione o accordo). Di conseguenza, tutti questi “atti” – che nell’ordinamento italiano assumerebbero la mera veste di Documenti parlamentari privi di rilevanza esterna – risultano in Spagna, invece, direttamente giustiziabili.
La deduzione consequenziale alla premessa è immediata: la medesima impugnabilità verrà riconosciuta, sebbene per ora non si ravvedano iniziative in tal senso, sia delle “Linee Guida sull’uso della IA” del Senato – in quanto norme di attuazione del Regolamento del Senato – sia degli “atti” (preliminari o definitivi) adottati in loro esecuzione; a maggior ragione in quanto dette Linee Guida, nel Preambolo e all’art. 15, riconoscono di non essere «fonti subordinate esclusivamente alla Costituzione», bensì sottomesse al quadro giuridico europeo e nazionale vigente.
- “Linee Guida” o norme imperative?
A dispetto della denominazione e dell’obiettivo manifesto di impiegare l’IA per «assicurare l’autonomia amministrativa del Senato nel suo versante tecnologico» (art. 1), la scelta sembra essere caduta sull’introduzione di un complesso di disposizioni dal carattere vincolante. Impostazione quanto mai atipica in Spagna per le norme attuative di un Regolamento parlamentare, giacché i precetti imperativi trovano solitamente la loro collocazione all’interno della fonte regolamentare principale. In linea con lo schema disposto dall’EU AI Act, esse articolano, in effetti, un quanto mai preciso regime di controllo e di responsabilità, stabilendo, ad esempio, che «l’adozione di decisioni con il supporto di sistemi di IA nel Senato, in special modo lungo le diverse fasi procedurali, non impedirà l’attribuzione della responsabilità personale o istituzionale che, se del caso, corrisponda» (art. 11). Responsabilità che prenderebbero forma in caso di violazione di divieti, quali la proibizione di inserire nei sistemi di IA «informazioni soggette a segreto parlamentare» (art. 28), neanche quando avvenga «come supporto nello svolgimento di funzioni o compiti» (art. 29).
Il testo identifica, parimenti al professionista o rappresentante inadempiente, l’imputabilità delle responsabilità ad un organo: «sotto l’autorità della Mesa del Senado e dei titolari della Segreteria Generale e della Segreteria Generale Aggiunta per gli Affari Amministrativi, la Dirección de Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones sarà l’organo immediatamente responsabile dell’osservanza della normativa relativa all’uso dell’IA nel Senato» (art. 35). A tutto ciò si aggiunge il mandato, rivolto alla Mesa del Senado, di istituire un procedimento sanzionatorio per inadempimento entro il termine di sei mesi dall’entrata in vigore delle Linee Guida (art. 36).
- La portata reale delle disposizioni poste in essere dalle “Linee Guida”.
In un terzo ordine di considerazioni, risulta particolare la scelta del legislatore del Senato di optare per una regolamentazione di carattere generalista.
Il testo delle Linee Guida si struttura infatti intorno alla gestione dei rischi (Capitolo II), ai principi etici e giuridici (Capitolo III), all’acquisto e all’impiego dei sistemi di IA (Capitolo IV), alla formazione e all’addestramento dei sistemi (Capitolo V), alle linee guida d’uso e vigilanza (Capitolo VI) e, infine, alla delimitazione delle responsabilità (Capitolo VII). Ciò nondimeno, l’articolato elude proprio quanto l’ambizione iniziale sembrava suggerire: una definizione concreta dell’uso dell’Intelligenza Artificiale nei procedimenti parlamentari del Senato[4]. Al contrario, si omette la questione operativa per dare priorità ad un approccio teorico al contesto della IA, a scapito di una definizione precisa dei suoi ambiti e modalità di applicazione, lasciandone sì l’effettivo utilizzo dei sistemi in questione al legislatore e agli organi della Camera, ma attribuendo altresì la vigilanza e la corresponsabilità ad Uffici e Servizi tecnici parlamentari.
In questi termini, l’analisi lascia aperti alcuni nodi problematici.
In primo luogo, ci si chiede quale provvedimento possa legittimamente adottare un organo tecnico a fronte dell’uso improprio dei sistemi di IA da parte del singolo senatore. In tal senso, resta da chiarire, in attesa dell’adempimento del mandato in capo alla Mesa del Senado di predisporre un procedimento disciplinare sanzionatorio in virtù dell’art. 36 delle Linee Guida, quale soluzione sia idonea a salvaguardare la legittimazione popolare del rappresentante politico dinanzi a decisioni di natura prettamente tecnica.
Allo stesso modo, occorre interrogarsi sulle tutele riservate alle minoranze parlamentari a garanzia del diritto a un ricorso effettivo (ex art. 13 CEDU) e, dunque, di un rimedio processuale efficace interno al Senato nei casi di presunta violazione delle prerogative parlamentari, costituzionalmente protette in Spagna in virtù dell’art. 23.2 Cost.
[1] Acuerdo de la Mesa del Senado, de 16 de febrero de 2026, por el que se aprueban las Directrices de uso de la Inteligencia Artificial en el Senado.
[2] Autorevole dottrina si è espressa in merito, riconoscendo che, ampliando «l’insieme delle prerogative tutelate dal diritto di accedere alle cariche pubbliche [art. 23.2 Cost.], il Tribunal Constitucional ha potuto verificare la corretta applicazione delle norme parlamentari da parte degli organi della Camera». Così, ex multis, Biglino Campos, P.: Las facultades de los parlamentarios ¿son derechos fundamentales?, Revista de las Cortes Generales, (30), 1993, p. 63.
[3] Sulla distinzione tra atti giuridici interni delle Camere spagnole, García Martínez, A.: El procedimiento legislativo, Congreso de los Diputados, Madrid, 1987, spec. p. 121.
[4] Una parte della dottrina parte dal presupposto che «l’integrazione dell’IA nei processi legislativi comporterà modifiche normative». Si veda Auzmendi del Solar, M.: Inteligencia Artificial y procedimiento legislativo. Bustos Gisbert R. y García Roca F. J. (dirs.) Fortalecimiento de la democracia y el Estado de Derecho a través de la inteligencia artificial. Instituto Vasco de Administración Pública-IVAP, Vitoria-Gasteiz, 2025, p. 170.
