1. Dall’Effetto Bruxelles alla Politica Industriale: un cambiamento di paradigma
A un anno dal lancio dell’“AI Continent Action Plan”, la Commissione europea ha celebrato l’anniversario con la pubblicazione di due documenti significativi del Joint Research Centre (JRC): un documento informativo sull’approccio europeo alle politiche sull’AI e una relazione sul potenziamento dell’adozione dell’AI nelle pubbliche amministrazioni dell’UE.
Questi materiali offrono l’occasione per fare il punto della situazione e porre una domanda ben precisa: l’UE sta riuscendo a passare da potenza normativa ad attore industriale nel settore dell’AI?
Il GDPR, il Digital Services Act e il Digital Markets Act hanno posizionato Bruxelles come un punto di riferimento globale, ed è ciò che gli studiosi identificano come il “Brussels Effect” (Bradford, 2020): la capacità di plasmare le pratiche commerciali globali non attraverso la coercizione, bensì attraverso la logica di mercato. Quando l’UE stabilisce una norma, per le multinazionali è più conveniente applicarla in tutto il mondo anziché mantenere standard distinti per i diversi mercati. Il risultato è una forma silenziosa ma potente di imperialismo normativo che ha ridefinito il diritto della concorrenza, la protezione dei dati e la tutela dei consumatori ben oltre i confini europei.
Tuttavia, l’AI mette in luce i limiti di questo modello. Scrivere regole è una cosa, costruire la capacità industriale per guidare la tecnologia che quelle regole governano è tutt’altra. Il Piano d’Azione rappresenta il tentativo più esplicito dell’UE di colmare questo divario.
Se l’Europa non stesse definendo gli standard mondiali sull’AI, farebbe meglio a sviluppare la propria capacità industriale, la propria base di talenti e la propria infrastruttura di dati. Il prestigio normativo, senza una sostanza tecnologica a sostenerlo, è una risorsa in declino.
2. Il Piano e la sua natura giuridica: un quadro strategico, non un regolamento
Prima di valutare i progressi concreti del Piano, vale la pena fare un chiarimento giuridico: non è un regolamento, non è una direttiva, non crea obblighi giuridici vincolanti e, di conseguenza, non impone alcuna sanzione. Il suo obiettivo è tracciare una direzione ben definita per le priorità, le ambizioni e il percorso che la Commissione intende far seguire all’Europa in materia di AI. In sostanza, è una dichiarazione d’intenti sostenuta dalla volontà politica e, come tale, è solida finché lo è l’impegno politico.
Non si tratta di una questione tecnica di poco conto. Per chiunque segua la governance digitale dell’UE, la distinzione tra hard law e soft law è tra una regola che si deve seguire e un obiettivo che si è incoraggiati a perseguire. L’AI Act, regolamento in vigore da agosto 2024, è uno strumento giuridicamente vincolante che classifica i sistemi IA in base al rischio, impone obblighi di conformità e prevede sanzioni concrete. Il Piano d’Azione è qualcosa di completamente diverso: un documento di politica industriale il cui successo non dipende da un obbligo giuridico ma dallo slancio politico, dagli incentivi finanziari e dalla volontà dei 27 Stati Membri di muoversi nella stessa direzione e, all’incirca, con lo stesso ritmo.
La scommessa dell’Europa sull’AI si basa su una premessa semplice ma impegnativa: l’eccellenza e la fiducia non sono un compromesso, ma si presuppongono a vicenda. Servono infrastrutture, talenti e capitale per costruire un’AI che valga la pena utilizzare, ma servono anche chiarezza giuridica e la fiducia dei cittadini per garantire che qualcuno la utilizzi effettivamente. L’obiettivo è creare un terreno fertile affinché questi due elementi possano crescere insieme in un contesto in cui l’AI Act crea le condizioni per la fiducia, il Piano d’Azione costruisce le infrastrutture per l’eccellenza e la strategia Apply AI rende operativa l’adozione.
Sulla carta, i tre strumenti formano un sistema coerente. Ma nella pratica, questa architettura politica deve far fronte a una realtà più complessa, in cui 27 Stati membri portano al tavolo risorse, priorità e culture amministrative diverse.
3. La vera sfida: l’adozione, non la regolamentazione
I documenti del JRC mettono in chiaro qualcosa che gran parte del dibattito sull’AI nell’UE ha tardato ad ammettere: l’Europa non ha più un problema di regolamentazione, ma di adozione. Le norme, di per sé, sono già state definite e la vera domanda ora è se l’AI sia effettivamente utilizzata su larga scala o se il continente sia bloccato in un ciclo infinito di progetti pilota senza un uso operativo e sistemico dell’AI (Tangi et al., 2026).
Si tratta di una diagnosi più scomoda di quanto sembri, che pone al centro della discussione se le organizzazioni europee, pubbliche o private, stiano effettivamente migliorando nell’implementazione dell’AI in modi che cambiano il loro modo di lavorare. La risposta della strategia “Apply AI” è diretta: non abbastanza.
Il rimedio proposto è una politica che metta l’AI al primo posto e, quindi, non limitarsi ad aggiungere strumenti di AI ai flussi di lavoro esistenti, ma riprogettare tali flussi da zero. Non si tratta di un aggiornamento tecnico ma di una rivoluzione culturale che richiede coraggio manageriale, investimenti costanti nelle competenze e una propensione istituzionale che le burocrazie non sono naturalmente predisposte a fornire.
I principali ostacoli identificati non riguardano l’infrastruttura tecnica, bensì la disponibilità di dati e di spazi dati di alta qualità, seguita dalla cultura organizzativa e dall’interoperabilità. Dati provenienti da altri settori raccontano la stessa storia: la ricerca sull’AI nelle reti intelligenti mostra che la governance dei dati e l’interoperabilità sono i principali colli di bottiglia (Jørgensen, Gunasekaran e Ma, 2025).
Il risultato è ciò che viene definito “purgatorio dei progetti pilota”: governi che avviano esperimenti di AI con sincero entusiasmo ottengono risultati promettenti e poi assistono in silenzio alla loro graduale scomparsa senza che questi si traducano mai in politiche concrete. Non perché la tecnologia abbia fallito, ma perché l’istituzione non era strutturata per implementarla su larga scala.
4. Tensioni normative: rafforzamento della fiducia o onere di conformità?
Tra le diverse teorie emerse negli ultimi anni, una ha acquisito particolare rilievo nel contesto europeo: l’idea che un’AI regolamentata e affidabile favorisca investimenti e si diffonda più rapidamente rispetto a un mercato non regolamentato, caratterizzato da opacità e rischio.
Tuttavia, ciò non regge il confronto con la realtà, in cui le pubbliche amministrazioni e le PMI devono destreggiarsi tra gli obblighi dell’AI Act e l’attuazione simultanea di strategie incentrate sull’AI. Questi obblighi, tra cui valutazioni di conformità, documentazione tecnica, meccanismi di supervisione umana e monitoraggio post-commercializzazione, possono essere giustificabili di per sé, ma l’onere complessivo è considerevole (Jørgensen, Gunasekaran et Ma, 2025). Aggiungendo GDPR, Data Act e DSA, il contesto normativo smette di sembrare un quadro di riferimenti e inizia a sembrare un labirinto.
La risposta della Commissione prevede un processo di semplificazione attraverso l’AI Omnibus e l’AI Act Service Desk per assistere le imprese, ma risulta più complesso di quanto sembri. Gli studiosi di diritto hanno espresso preoccupazione per il rischio che queste misure possano indebolire le garanzie normative previste dall’AI Act, introducendo ambiguità interpretative e rendendo più difficile un’applicazione coerente tra gli Stati membri (Karathanasis, 2025).
Sul piano internazionale, un numero crescente di giurisdizioni non guarda più verso Bruxelles in cerca di ispirazione: stanno costruendo i propri quadri di governance digitale, modellati sulle loro priorità e sulle loro economie politiche (Kamath e Teevan, 2025). L’Effetto Bruxelles non è morto, ma non è più automatico. L’UE non può più contare solo sulla forza di attrazione del proprio mercato per imporre i propri standard a livello mondiale, ma dovrà guadagnarsi tale influenza attraverso un quadro normativo funzionante al suo interno prima di esportarlo all’estero.
5. A un anno di distanza: quali risultati sono stati raggiunti?
La comunicazione della Commissione in occasione dell’anniversario offre un bilancio realistico ma discontinuo. Sul fronte delle infrastrutture i progressi sono concreti: 19 AI Factory operative, 13 antenne aggiuntive, 76 manifestazioni di interesse per le AI Gigafactory in 16 Stati membri, bandi per un miliardo di euro sotto la strategia Apply AI. Da questo punto di vista, il primo anno sembra incoraggiante.
Sul fronte del capitale umano e istituzionale il quadro è diverso: l’Europa continua a perdere i suoi migliori talenti, attratti dagli stipendi americani, mentre l’interoperabilità tra 27 sistemi amministrativi nazionali e lo sforzo di semplificazione restano un’impresa ardua. La frammentazione dei mercati dei capitali, dei regimi normativi e delle infrastrutture digitali rimane il principale ostacolo alla competitività tecnologica del continente (Kamath e Teevan, 2025).
Le infrastrutture fisiche e computazionali avanzano più rapidamente del capitale istituzionale e umano necessario per utilizzarle efficacemente. È un disallineamento che segnala una fragilità strutturale: un piano concepito per trasformare il funzionamento dell’Europa rischia di avanzare più velocemente sul terreno tecnologico che su quello organizzativo. Dunque, la sfida si articola su due piani: da un lato vi è la necessità di costruire i centri dati, e al contempo bisogna dotare le istituzioni della capacità di sviluppare competenze e strutture adeguate per gestirli in modo efficace.
6. Scenari: «Brussels Effect 2.0» o «spettatore sofisticato»?
A questo punto dell’analisi emergono tre possibili traiettorie per il ruolo dell’UE nel contesto globale dell’IA.
La prima prevede che l’UE diventi leader mondiale nell’AI industriale regolamentata: non come fonte di modelli all’avanguardia, ma come modello globale di integrazione dell’AI su larga scala senza sacrificare diritti fondamentali e responsabilità democratica. In questo scenario, l’Effetto Bruxelles evolve da meccanismo di esportazione normativa a paradigma di sviluppo.
La seconda prospettiva è meno ambiziosa, in cui l’UE rimane un regolatore sofisticato ma tecnologicamente dipendente. Le imprese europee utilizzano sistemi di IA sviluppati altrove e le sue pubbliche amministrazioni implementano modelli addestrati su dati disciplinati da leggi straniere e secondo termini stabiliti da aziende straniere. Il quadro normativo rimarrebbe eccellente, ma sostanzialmente marginale.
Il terzo scenario, richiamato dagli studi sulla governance sperimentale (Crum, 2025) è forse il più realistico: l’UE non guida né segue, ma partecipa a un processo orizzontale di apprendimento normativo reciproco con altre giurisdizioni. L’AI non fungerebbe da standard globale, ma da uno dei tanti approcci, perfezionato dall’esperienza e aperto ai contributi provenienti da pratiche emergenti altrove. Uno scenario scomodo per le ambizioni dell’UE, ma forse il più onesto.
Ciò che distingue questi tre futuri non è la qualità della regolamentazione europea, bensì la capacità istituzionale degli Stati membri e delle loro amministrazioni di tradurre i quadri strategici in realtà operative.
7. Conclusioni
A un anno di distanza, l’AI Continent Action Plan conferma sia l’ambizione sia la difficoltà della transizione dell’UE da legislatore ad attore di mercato. L’architettura normativa è in gran parte già in atto. La sfida dell’adozione è ora in primo piano. I due documenti del JRC sono preziosi non come comunicazioni politiche, ma come diagnosi oneste in grado di individuare le lacune con precisione e senza minimizzarle. Per anni, la domanda centrale della governance UE dell’AI è stata se le norme fossero ben concepite. Quella domanda non è scomparsa, ma ne è emersa un’altra più difficile: le istituzioni europee sono in grado di attuarle? È una sfida che richiede meno ingegnosità giuridica e più tenacia istituzionale ed è la prova che definirà se la scommessa europea sull’AI industriale regolamentata darà i suoi frutti o se il continente si ritroverà con il miglior codice normativo del mondo e la tecnologia di qualcun altro.
