Verso il Digital Services Act: problemi e prospettive. Presentazione del simposio

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 Indice: 1. Il percorso verso l’adozione. – 2. Il Digital Services Act. – 3. Un nuovo quadro giuridico per le piattaforme. – 4. La visione europea a tutela dei valori democratici.

 

  1. Il percorso verso l’adozione

L’emergenza legata alla diffusione del Covid-19 non sembra essersi placata, nonostante le ottimistiche previsioni filtrate nei mesi scorsi, dovute al (purtroppo momentaneo) abbattimento della curva pandemica. Con il virus che ha ripreso vigore, anche i cittadini si sono nuovamente ritrovati proiettati nella sfera digitale per la maggior parte del proprio tempo. Proprio questa rinnovata amplificazione della presenza digitale segnala un processo di trasformazione già in atto, che si avvia verso un’ulteriore tappa fondamentale.

Nel corso degli ultimi vent’anni, infatti, la realtà dei servizi digitali ha subito un’enorme trasformazione, espandendosi e diventando accessibile a cittadini, imprese e governi in tutta Europa. La diffusione delle piattaforme online ha contribuito ad apportare vantaggi sia dal lato della domanda che dell’offerta, ha reso più efficiente il mercato interno, favorito l’innovazione e facilitato gli scambi commerciali e l’accesso a nuovi mercati. Allo stesso tempo, tuttavia, questo elevato potenziale e il continuo sviluppo del settore e dei relativi servizi portano con sé una serie di sfide e rischi associati, legati alla protezione degli utenti, alla responsabilità degli intermediari, all’accesso al mercato. Temi a maggior ragione rilevanti alla luce dell’importanza del ruolo dei colossi del web in questa fase emergenziale (in cui non a caso è tornato di attualità il dibattito sull’esistenza di un diritto costituzionale di accesso a Internet), in cui l’impossibilità di ricorrere ai canali tradizionali, incompatibili con il distanziamento, ha reso necessario che alcuni servizi essenziali (nella sfera dell’istruzione, del lavoro o della celebrazione dei processi, per esempio) fossero erogati in modalità digitale.

Il che ha implicato che, vista l’assenza di una piattaforma pubblica di carattere europeo, questi servizi fossero veicolati dai “giganti del web”, spesso con una sede principale al di fuori dell’Europa. Soggetti privati, non pubblici, che però rappresentano, a tutti gli effetti, non solo degli attori economici, ma anche dei veri e propri poteri privati digitali che competono con i quelli statali ed europei.

Attualmente la materia dei servizi Internet è regolata da un quadro normativo che risale al 2000, costituito dalla Direttiva e-Commerce. La direttiva, rimasta invariata, sebbene sia stata oggetto di tentativi di interpretazione in senso evolutivo, stabilisce una serie di regole comuni relativamente ai requisiti di trasparenza e accesso alle informazioni per gli utenti e i gestori di servizi digitali, i principi di responsabilità legati all’uso delle piattaforme e le regole di cooperazione in materia a livello governativo. L’evoluzione del settore, l’aumento degli attori coinvolti e la necessità di garantire la sicurezza e il più alto grado di competitività all’interno del mercato unico digitale hanno fatto sì che l’aggiornamento della normativa in materia si collocasse tra le priorità della nuova Commissione.

La Presidente della Commissione europea, Ursula von der Leyen, a fine gennaio ha pubblicato le linee guida politiche per il periodo 2019-2024, indicanti gli obiettivi da raggiungere. La Commissione sta definendo un percorso verso “un’Europa adatta all’era digitale”. I documenti confermano che la Commissione è impegnata nella stesura di norme per i servizi digitali (Digital Services Act), per l’intelligenza artificiale (il Libro bianco), un quadro per la governance dei dati, un piano d’azione per i media, la revisione delle norme sulla concorrenza, nuove norme in materia di tassazione.

Per affrontare questi problemi in modo efficace ed evitare un’eccessiva frammentazione del quadro giuridico a detrimento del mercato interno, la Commissione si è impegnata ad aggiornare le norme che definiscono le responsabilità e gli obblighi dei prestatori di servizi digitali. L’obiettivo è stabilire norme più chiare, rigorose e armonizzate in materia di responsabilità al fine di aumentare la sicurezza dei cittadini online e tutelare i loro diritti fondamentali, rafforzando nel contempo l’efficace funzionamento del mercato interno per promuovere l’innovazione, la crescita e la competitività, in particolare degli innovatori digitali europei, delle scale-up, delle PMI e dei nuovi operatori.

Si è aperta martedì 2 giugno la consultazione pubblica sul Digital Services Act, il nuovo pacchetto di strumenti che sarà lanciato alla fine dell’anno dalla Commissione e che fornirà una cornice solida per il mondo dei servizi digitali e delle piattaforme online. Come ribadito nella relazione del Parlamento europeo del 24 aprile 2020 al fine di garantire la certezza del diritto, il Digital services Act dovrà chiarire quali servizi digitali rientrano nel suo campo di applicazione; inoltre, la Commissione dovrà estendere l’applicazione della normativa non solo alle piattaforme online ma a tutti i servizi digitali, ivi compresi quelli che non sono a oggi inseriti all’interno di una cornice giuridica specifica.

  1. Il Digital Services Act

Si è detto che sempre più le piattaforme digitali agiscono alla stregua di veri e propri poteri privati, in competizione, per il ruolo che svolgono nell’erogazione di alcuni servizi, con gli attori pubblici. A fronte dell’esigenza di ripensarne lo statuto giuridico, una via potrebbe essere quella di riconoscerne la qualifica di digital utilities, applicando così lo stesso modello di governance che si predica normalmente per i servizi pubblici, i quali, almeno in Europa, sono sottoposti a una regolamentazione stringente. Ciò non avviene, allo stato attuale, per le piattaforme digitali e per certi versi è forse un bene. Ma riusciranno le istituzioni europee a resistere alla tentazione di replicare questo modello di regolazione, in un contesto come quello attuale?

Al momento, la strategia dell’Unione europea non sembra ancora potersi decifrare con nitidezza; appare dunque prematuro ogni tentativo di rispondere a questo interrogativo. Si possono però scorgere alcune linee di intervento i cui contorni andranno delineandosi nel tempo.

L’obiettivo principale del Digital Services Act consiste nel ridurre la frammentazione a livello europeo, assicurando lo stesso livello di protezione all’interno dell’Unione. La normativa che verrà vorrebbe rispondere, così, a una duplice esigenza:

  1. assicurare un accesso paritario a tutte le imprese europee, superando la logica di emarginazione delle piccole realtà, favorendo l’innovazione, la crescita e la concorrenza a livello globale. Un punto chiave riguarda la proposta relativa alla possibilità di prevedere regole ex ante che garantiscano la concorrenza sul mercato unico digitale, per evitare che le grandi piattaforme creino degli oligopoli di fatto. Secondo la Commissione europea, un tale intervento non solo porrebbe le basi per un mercato più equo e concorrenziale, ma aumenterebbe in modo significativo le scelte dei consumatori (focus sulla concorrenza);
  2. garantire la sicurezza degli utenti e il rispetto di tutti i diritti fondamentali, a partire dalla privacy e dalla libertà di espressione, e la validità dei contratti. In questo caso nuove regole sulla responsabilità delle piattaforme si aggiungeranno al quadro giuridico delineato fino a oggi basato sulla Direttiva e-Commerce e le misure settoriali in materia di responsabilità previste dalla Direttiva Copyright (direttiva (UE) 2019/790) o dalla Direttiva SMAV (direttiva 2010/13/UE) (focus sulla responsabilità delle piattaforme).

Il Digital Services Act ricontestualizza il quadro normativo della Direttiva e-Commerce rispetto all’evoluzione del mercato unico digitale. I principi fondamentali della direttiva sono stati la pietra angolare del mercato interno dei servizi digitali. Sebbene possano aver bisogno di alcuni aggiustamenti, la base di partenza è valida oggi come venti anni fa. In particolare, la Commissione ritiene che i seguenti obiettivi della Direttiva e-Commerce siano ancora validi:

  1. rafforzare il mercato unico e stabilire condizioni favorevoli all’innovazione digitale e la sua implementazione rapida ed efficace: ciò si basa sul principio del controllo del paese di origine, su un meccanismo di cooperazione tra Stati membri su questioni transfrontaliere e sulla garanzia della libertà di stabilimento e della libertà di prestare servizi digitali transfrontalieri nell’Unione;
  2. per la sottocategoria di servizi che intermediano contenuti di terzi (ad esempio fornitori di servizi Internet, servizi cloud, host web o piattaforme online), disposizioni speciali mirano a consentire loro di funzionare efficacemente nel mercato interno, armonizzando l’esenzione di responsabilità per contenuti illeciti in tutto il mercato unico. L’obiettivo di fondo era ed è di consentire l’innovazione digitale, proteggendo allo stesso tempo la libertà di espressione degli utenti;
  3. rafforzare la fiducia nei servizi digitali, anche garantendo un elevato livello di protezione dei consumatori e di trasparenza dei servizi digitali.

Nel corso degli ultimi vent’anni, i rischi derivanti dall’impatto delle vendite online di prodotti contraffatti, pericolosi o non autorizzati o di altri beni scambiati illegalmente (compresi quelli importati da professionisti e imprese con sede al di fuori dell’UE), così come dalla diffusione online di contenuti illegali (come l’incitamento all’odio) sono stati amplificati nel contesto digitale. Insieme a questi ultimi, sono emersi problemi peculiari nel contesto delle piattaforme come, ad esempio,  disinformazione e il profiling delle abitudini degli utenti.

Allo stesso tempo, le piattaforme costituiscono dei mezzi che possono essere utilizzati per diffondere contenuti dannosi come la disinformazione online, sfruttando sistemi algoritmici per amplificare la diffusione dei messaggi. Queste nuove sfide hanno un impatto importante sui diritti fondamentali nella dimensione digitale e sull’adeguata ripartizione delle responsabilità tra i soggetti interessati, compresi gli attori privati e pubblici. La dimensione e l’impatto relativi di questi problemi sono particolarmente rilevanti laddove le piattaforme online più importanti strutturano su larga scala flussi di informazioni online, essendo diventati de facto “spazi pubblici”. Sebbene alcuni interventi mirati e settoriali siano già stati adottati a livello europeo (e.g., Direttiva Copyright e Direttiva SMAV), ciò non è sufficiente per affrontare le sfide della società digitale nella loro crescente complessità.

  1. Un nuovo quadro giuridico per le piattaforme

L’obiettivo delle istituzioni europee è dunque plasmare un quadro giuridico moderno per i servizi digitali, rafforzare il mercato unico digitale e garantire che i fornitori di servizi digitali presenti nell’Unione agiscano in modo responsabile per mitigare i rischi derivanti dall’uso del loro servizio, nel rispetto dei diritti e dei valori dell’Unione, e tutela dei diritti fondamentali. Questa iniziativa mira a stabilire una governance online equilibrata ed efficace e a chiarire ruoli, procedure e responsabilità.

In generale, la Commissione non sembrerebbe orientata a introdurre modifiche all’attuale quadro giuridico, in particolare alla Direttiva e-Commerce. La Commissione monitorerà l’adozione della sua raccomandazione sulle misure per contrastare efficacemente i contenuti illegali online del 2018, il recepimento della Direttiva Copyright e della Direttiva SMAV così come recentemente modificata, nonché l’applicazione del regolamento sulla prevenzione della diffusione di contenuti terroristici online, una volta adottato. Ulteriori azioni si potrebbero tradurre in iniziative in forma di autoregolamentazione, naturalmente limitate ad alcuni servizi e su base volontaria, con limitazioni evidenti sul piano dell’applicazione o il monitoraggio dei risultati.

In assenza di un’ulteriore legislazione, è probabile che la frammentazione giuridica aumenti, anche in sede nazionale. Un mosaico di misure nazionali non proteggerebbe efficacemente i cittadini contro la vendita di prodotti illeciti online e la diffusione di contenuti illegali. Inoltre, i cittadini non potrebbero fare affidamento su garanzie armonizzate contro la rimozione discrezionale dei contenuti. Ciò comporterebbe anche ostacoli alla crescita delle imprese europee, rafforzando il potere delle grandi piattaforme online e riducendo la competitività del mercato interno. Tutte le misure si concentreranno sul garantire un sistema coerente con la regolamentazione di settore (in particolare in materia di diritto d’autore, di servizi di media audiovisivi e sulla prevenzione della diffusione di contenuti terroristici).

Di conseguenze le opzioni al vaglio delle istituzioni si concentrano su:

  1. regolamentazione degli obblighi procedurali delle piattaforme online stabilite nel territorio dell’Unione. Questa opzione definirebbe le responsabilità delle piattaforme online per quanto riguarda la vendita di prodotti e la prestazione di servizi illegali, nonché la diffusione di contenuti illegali. Includerebbe la previsione di obblighi proporzionati come meccanismi efficaci di notifica e ricorso per segnalare contenuti o beni illegali, nonché obblighi di ricorso efficaci come procedure di contro notifica e obblighi di trasparenza. Questa opzione non modifica le norme sulla responsabilità racchiuse nella Direttiva e-Commerce per le piattaforme;
  2. un intervento di regolamentazione più completo, volto ad aggiornare e modernizzare le regole della Direttiva e-Commerce, preservandone i principi fondamentali. Tale intervento chiarirebbe e migliorerebbe le norme in materia di responsabilità e sicurezza per i servizi digitali e rimuoverebbe i disincentivi alle loro azioni volontarie per moderare i contenuti, i beni o i servizi illegali per i quali fungono da intermediari, in particolare per quanto riguarda i servizi forniti dalle piattaforme online. Inoltre, tale approccio armonizzerebbe una serie di obblighi specifici, vincolanti e proporzionati, specificando i diversi criteri di responsabilità in particolare per i servizi di piattaforma online. Oltre a una serie di obblighi generalmente applicabili, potrebbero essere necessari ulteriori obblighi asimmetrici a seconda del tipo, delle dimensioni e/o del rischio che presenta un servizio digitale, nonché di un quadro di cooperazione e dei requisiti di due process per le situazioni di emergenza. Le previsioni potrebbero includere: obblighi armonizzati per mantenere sistemi di notice and takedown che coprono tutti i tipi di prodotti, contenuti e servizi illegali, prevedendo anche un’efficace cooperazione dei fornitori di servizi digitali con le autorità competenti e i trusted flaggers; risk assessment per questioni relative allo sfruttamento dei loro servizi per diffondere alcune categorie di contenuti dannosi, ma non illegali, come la disinformazione; un ricorso e una protezione più efficace contro la rimozione ingiustificata di contenuti e prodotti online legittimi; un insieme di obblighi di trasparenza relativi a tali processi con particolare riguardo ai sistemi algoritmici per la moderazione dei contenti;
  3. opzioni per la creazione di un sistema efficace di monitoraggio, enforcement e cooperazione tra gli Stati membri, supportato a livello dell’Unione europea. Queste opzioni, a complemento delle due precedenti, mirerebbero a rafforzare le regole di nuova introduzione. Dovrebbero fornire un’efficace governance dei servizi digitali a livello europeo assicurando un livello sufficiente di armonizzazione delle norme e delle procedure rilevanti. Sulla base del principio del paese di origine, queste opzioni consentirebbero alle autorità degli Stati membri di prendere in carico la gestione di contenuti, beni o servizi illegali online, comprese procedure di cooperazione rapide ed efficaci per le questioni di carattere transfrontaliero. I poteri delle autorità pubbliche per la vigilanza sui servizi digitali sarebbero rafforzati anche attraverso la previsione dell’imposizione di sanzioni efficaci e dissuasive per le violazioni di carattere sistemico da parte di prestatori di servizi stabiliti nella loro giurisdizione. Sarebbero inoltre introdotte opzioni per un ricorso giurisdizionale efficace.

La visione europea a tutela dei valori democratici

Come sottolineato da Magherete Vestager, “poche grandi piattaforme online hanno un impatto enorme, ma dobbiamo riuscire a integrarle nella nostra democrazia”. E “questa è una sfida seria per la nostra democrazia. Perché oggi, alcune grandi piattaforme sono sempre più importanti come il luogo in cui andiamo per notizie e informazioni, il luogo in cui portiamo avanti i nostri dibattiti politici. Definiscono il nostro spazio pubblico e le scelte che fanno influenzano il modo in cui funziona la nostra democrazia. Influenzano le idee e gli argomenti che ascoltiamo e le scelte politiche che crediamo di poter fare. Possono minare la nostra comprensione condivisa di ciò che è vero e ciò che non lo è, il che rende difficile impegnarsi in quei dibattiti pubblici che sono altrettanto importanti, per una sana democrazia, quanto il voto stesso”.

Ancora secondo Vestager, “non possiamo lasciare che le decisioni che influenzano il futuro della nostra democrazia siano prese nella segretezza di poche sale riunioni aziendali. Ecco perché uno degli obiettivi principali del Digital Services Act che presenteremo a dicembre sarà proteggere la nostra democrazia, assicurandoci che le piattaforme siano trasparenti sul modo in cui funzionano questi algoritmi e rendendole più responsabili delle decisioni che assumono”.

Tali sfide sottolineano l’intento politico della Commissione di utilizzare il Digital Services Act come strumento giuridico al fine di ridurre gli spazi di potere privato e l’impatto di determinazioni private sui valori democratici europei. In particolare, le nuove garanzie contribuiranno a fornire a regolatori, utenti e alla società civile in generale strumenti per comprendere l’impatto dei sistemi automatizzati sul discorso pubblico. In questo modo sarà possibile ridurre il potere che i soggetti privati esercitano quando decidono, come guardians, ciò che i cittadini “possono vedere o non vedere” nella società dell’informazione.

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