Quote di programmazione ed eccezione culturale: l’approccio italiano

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Sin dall’introduzione della direttiva “Televisione senza frontiere”, nel 1989, si è imposto alle emittenti dei paesi membri di riservare almeno la metà del proprio tempo di trasmissione (al netto di notiziari, eventi sportivi, pubblicità…) a opere europee; e almeno il 10% del tempo di trasmissione a opere europee realizzate da produttori indipendenti – requisito che gli Stati membri possono rimpiazzare con l’obbligo d’investirvi il 10% del bilancio destinato alla programmazione. Tale opzione legislativa è stata confermata in sede di revisione della disciplina: nel 1997 e di nuovo nel 2010.

L’art. 44 del Tusmar recepisce tali disposizioni, specificandole. Quanto agli obblighi di trasmissione, alla quota del 50% per le opere europee si è affiancata una sottoquota del 10% del tempo di programmazione – che sale al 20% per la concessionaria del servizio pubblico – destinata alle opere europee prodotte negli ultimi cinque anni, «incluse le opere cinematografiche di espressione originale italiana ovunque prodotte».

Con riguardo alle opere realizzate da produttori indipendenti, il legislatore nazionale ha optato per una quota d’investimento, distinguendone la portata e il parametro di riferimento: per le emittenti private, il 10% degli introiti «da pubblicità, da televendite, da sponsorizzazioni, da contratti e convenzioni con soggetti pubblici e privati, da provvidenze pubbliche e da offerte televisive a pagamento di programmi di carattere non sportivo»; per la concessionaria, il 15% dei ricavi complessivi da abbonamenti e pubblicità, «al netto degli introiti derivanti da convenzioni con la pubblica amministrazione e dalla vendita di beni e servizi».

Nell’ambito della riserva del 15% a carico della concessionaria, il Tusmar ha, infine, introdotto una quota del 20% per le opere di espressione originale italiana (e.o.i.) e una del 5% per le opere di animazione destinate alla formazione dell’infanzia, demandando ulteriori qualificazioni a un decreto da emanarsi di concerto dal Ministro dello sviluppo economico e dal Ministro per i beni e le attività culturali, sentite le competenti Commissioni parlamentari.

Il richiamato decreto interministeriale, datato 22 febbraio 2013, circoscrive l’ambito della nozione di e.o.i. sulla base di un criterio linguistico e individua, all’interno delle quote di programmazione previste per le opere prodotte negli ultimi cinque anni, delle sottoquote per le opere di e.o.i.: nel caso della concessionaria pubblica, il 6,5% per i palinsesti generalisti e il 20% per i palinsesti tematici dedicati al cinema; nel caso delle emittenti diverse, rispettivamente, il 10% e il 30%.

Infine, le quote d’investimento vengono così precisate: entro la quota del 10% degli introiti netti che le emittenti diverse devono destinare a opere europee realizzate da produttori indipendenti, s’introduce una riserva del 32% – pari al 3,2% degli introiti – per le opere di e.o. italiana; il 70% di tale sottoquota è destinato a produzione, finanziamento, pre-acquisto e acquisto (di opere realizzate negli ultimi cinque anni); il 30% al solo pre-acquisto. Per la concessionaria, si prevede una sottoquota del 24% – pari al 3,6% dei ricavi – per le opere di e.o. italiana; l’80% di tale sottoquota è destinato a produzione, finanziamento e pre-acquisto (non anche acquisto); il 30%, analogamente, al solo pre-acquisto.

Non è questa la sede più opportuna per vagliare la bontà dell’obiettivo che la disciplina sopra delineata si propone, cioè la tutela delle specificità dell’industria dei contenuti audiovisivi. Tuttavia, si possono proporre alcune riflessioni sulla coerenza tra i fini individuati e i mezzi approntati; nonché sulla compatibilità tra l’impianto comunitario e le iniziative nazionali.

È evidente, infatti, che il legislatore italiano si è spinto ben oltre gli obblighi imposti da Bruxelles: parametrando la quota d’investimento – che pure aveva previsto esercitando legittimamente la propria facoltà di scelta – non già in relazione al “bilancio destinato alla programmazione” indicato dalla normativa comunitaria, bensì agli introiti netti; introducendo una disciplina specifica per le opere di e.o.i.; imponendo un vincolo cronologico, con il riferimento alle opere prodotte negli ultimi cinque anni; predisponendo un sistema ridondante di sottoquote di programmazione e investimento.

Se è certo vero che la direttiva si limita a imporre requisiti minimi e non vieta agli Stati membri di completare l’edificio regolamentare come ritengano preferibile, occorre considerare che il legislatore europeo mirava ad approntare una tutela generica per la produzione interna, non certo specifiche tutele per le singole produzioni nazionali. A ben vedere, anzi, le ulteriori riserve introdotte dalla normazione (primaria e secondaria) italiana paiono entrare in conflitto con i principi del mercato interno.

Inoltre, la dottrina di matrice francese dell’eccezione culturale – che mira a sottrarre al normale gioco economico i contenuti audiovisivi sulla base della presunzione che essi contribuiscano a quell’evasivo concetto che è il carattere nazionale – impone un peso regolamentare sproporzionato sugli operatori televisivi. Balza all’occhio che le previsioni qui discusse si applicano anche alle emittenti private, comprimendo le loro libertà di decidere la programmazione da proporre agli utenti e di scegliere come investire le proprie risorse finanziarie; in altre parole, incidendo sui principali strumenti competitivi a disposizione delle emittenti, che determinano la propria linea editoriale in funzione del posizionamento che mirano a garantirsi sul mercato.

L’imposizione di quote di programmazione e investimento – e più in generale la previsione di specifici obblighi contenutistici – può considerarsi ammissibile nel caso dell’operatore statale; e anzi si potrebbe ritenere connaturata all’idea stessa di servizio pubblico. Tuttavia, già prima dell’introduzione del Regolamento, la materia era oggetto dell’art. 44 del Tusmar, del contratto di servizio e di uno specifico accordo tra la presidenza della Rai e il Ministero dei beni culturali. Nel 2011, l’azienda ha investito circa 400 milioni di euro nell’acquisto e nella produzione di opere europee e circa 80 milioni nell’acquisto e nella produzione di opere italiane; il 60% di tale sottoquota è stato destinato specificamente alle fasi della produzione. Anche per la Rai, però, il Regolamento introduce vincoli più stringenti, aumentando dal 3% al 3,6% dei ricavi la quota d’investimento nelle opere italiane e dall’attuale 60% all’80% la sottoquota relativa a finanziamento, produzione e pre-acquisto.

Evidentemente diversa è la condizione degli operatori privati, per i quali il Regolamento introduce obblighi ex novo, ancorché anticipati dal Tusmar. Particolarmente significativo è il fatto che il Regolamento imponga alle emittenti private sottoquote per le opere di e.o. italiana di portata relativamente più alta rispetto a quelle previste nel caso della concessionaria – il 32% contro il 24% per l’investimento; il 10% e il 30% contro il 6,5% e il 20% per la trasmissione (con riguardo ai palinsesti generalisti e a quelli tematici) – in modo tale da riequilibrare la discrepanza tra le quote rispettivamente assegnate dal Tusmar. Siamo quasi di fronte a una parificazione totale, decisamente ingiustificata alla luce del diverso ruolo che attori pubblici e privati rivestono nell’industria dei contenuti.

È legittimo, poi, chiedersi se questo approccio regolamentare sia giustificabile in un’epoca in cui la proliferazione dei contenuti non incontra più limitazioni tecniche rilevanti e i telespettatori godono di una libertà senza precedenti, grazie al progressivo superamento della televisione generalista ad opera dei palinsesti tematici e dei modelli asincroni di fruizione.

L’intento di tutelare l’industria filmica, esplicitato nella relazione illustrativa del Regolamento, potrebbe essere soddisfatto con altri strumenti. Le quote non sono, del resto, la sola manifestazione del protezionismo cinematografico: da molti anni, il settore beneficia di numerose forme d’intervento pubblico, attraverso sussidi diretti (come quelli erogati ai film d’interesse culturale e alle opere prime e seconde) o indiretti (si pensi al sostegno d’istituzioni come il Centro sperimentale di cinematografia o la Biennale di Venezia, o ai contributi ai cinema d’essai e a quelli per la promozione del cinema italiano all’estero), nonché – più di recente – attraverso i crediti d’imposta per la produzione, la distribuzione e l’esercizio.

Quanto alle riserve a carico delle emittenti, sarebbe desiderabile che il legislatore italiano – tornando sui propri passi – conformasse la normativa nazionale ai requisiti minimi previsti da quella comunitaria: per la produzione europea, una quota di programmazione del 50%; per la produzione indipendente, una quota di programmazione del 10% – che appare meno distorsiva di un equivalente obbligo d’investimento. Le maggiori quote previste dal Tusmar e le specifiche quote destinate alle opere di espressione originale italiana hanno l’unico effetto di gravare l’attività delle emittenti di oneri ingiustificati: pertanto, andrebbero prontamente abolite.

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