El nuevo modelo de la financiación de la televisión pública espaňola: la renuncia al mercado publicitario

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Objetivos de la Ley 8/2009, de 28 de agosto, de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española

En el marco de las importantes reformas vividas en el sector audiovisual de titularidad estatal en España (iniciadas con la aprobación de la Ley 17/2006), la Ley 8/2009, desarrollada por el Real Decreto 1004/2010, viene a ocuparse ahora de la regulación de la financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española (en adelante, Corporación RTVE), organismo público al que se le ha encomendado, con total independencia política (esto es, sin injerencias gubernamentales), la prestación del servicio público audiovisual de titularidad estatal, de acuerdo con los objetivos generales legalmente establecidos y bajo el control del Parlamento. Se completa, así, la reforma institucional, financiera y estructural del modelo de radiotelevisión pública estatal emprendida en España hace ya cinco años.

Asentada la independencia política de la Corporación RTVE (con, entre otras medidas, el nombramiento parlamentario de todos los miembros de su Consejo de Administración, incluido su Presidente), la Ley 8/2009 apuesta ahora por salvaguardar la independencia económica de esta Corporación, obligando a la misma a renunciar a los ingresos procedentes del mercado publicitario; aunque ya la Ley 17/2006 recogía un modelo de financiación mixta para RTVE, que combinaba los ingresos procedentes de los Presupuestos Generales del Estado con los derivados de la actividad publicitaria.

La Corporación renuncia ahora, definitiva e inmediatamente, a todos los ingresos publicitarios (desde el 1 de enero de 2010 TVE no emite publicidad comercial). La Ley 8/2009 ha dado lugar a un sistema único de financiación basado en ingresos públicos, cuyos efectos pronto se han dejado sentir en el mercado televisivo español, aumentando de manera exponencial los ingresos por publicidad de las diferentes televisiones comerciales de nuestro país, que han pasado a repartirse el gran “trozo del pastel” del que ya no participa TVE (326,7 millones en 2009). En este sentido, UTECA, la organización que agrupa a las televisiones privadas comerciales españolas, ha acogido, como era de esperar, con gran entusiasmo este añorado cambio en el modelo de financiación de nuestra televisión pública.

Del mismo modo, por otra parte, se han aprobado medidas con el fin de garantizar legalmente que la Corporación RTVE sea compensada suficientemente con los ingresos públicos que le permitan seguir prestando, en condiciones de universalidad y gratuidad, el servicio público encomendado, que se refuerza ahora con obligaciones adicionales a las impuestas al conjunto de los operadores privados (vid. artículo 9 de esta Ley); sin dejar de cumplir, por ello, con el principio de equilibrio presupuestario, es decir, sin aumentar, por esta razón, las aportaciones a desembolsar por el propio Estado.

En este sentido, y en consonancia con lo que ya es práctica habitual en otros países de nuestro entorno (Francia), se ha optado en España por hacer recaer una gran parte del peso del coste de esta decisión en los operadores privados (de televisión y telecomunicaciones), como principales beneficiarios de la supresión del régimen de publicidad retribuida y de la renuncia a contenidos de pago en la Corporación RTVE.

Financiación de la Corporación RTVE: recursos puestos a su disposición

En concreto, atendiendo al artículo 2 de la mencionada Ley 8/2009, la Corporación RTVE y sus sociedades prestadoras del servicio público se financian con arreglo a los siguientes recursos:

a) Las compensaciones por el cumplimiento de las obligaciones de servicio público consignadas en los Presupuestos Generales del Estado.

b) Un porcentaje sobre el rendimiento de la tasa sobre reserva de dominio público radioeléctrico regulada en la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones. A la espera de lo que determinen, en su caso, las leyes de Presupuestos Generales del Estado, este porcentaje queda fijado en el 80%, con un importe máximo anual de 330 millones de euros. La Agencia Estatal de Radiocomunicaciones (hasta su constitución, estas competencias serán ejercidas por los órganos competentes del Ministerio de Industria, a través de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información) ingresará este importe recaudado a favor de la Corporación.

c) y d) La aportación que deben realizar las sociedades concesionarias del servicio de televisión privada por ondas terrestres, en sistema analógico o digital, y las sociedades prestadoras del servicio de televisión por satélite o por cable, así como los operadores de telecomunicaciones (incluyendo aquí a los operadores de telefonía, fija y móvil, y a los proveedores de acceso a Internet), siempre que todos éstos sean de ámbito geográfico estatal o superior al de una Comunidad Autónoma.

Esta participación se ha articulado, siguiendo las recomendaciones del Consejo de Estado, estableciendo un porcentaje sobre los ingresos brutos de explotación de los operadores facturados en el año correspondiente: del 3% para los de televisión comercial en abierto (con el límite del 15 % del total de ingresos de la Corporación), del 1,5% para los operadores de televisión de pago (con el límite del 20 %); y del 0’9% para los de telecomunicaciones que difunden contenidos audiovisuales (con el límite del 25%). No se han cumplido, sin embargo, al cierre del ejercicio correspondiente al año 2010, las estimaciones de ingresos previstas por esta vía por la Corporación RTVE; y la propia Comisión Europea ha cuestionado, ante el TJUE, la conformidad con el Derecho de la Unión Europea de la exigencia del pago de esta tasa a las llamadas “teleco”.

El devengo de estas cantidades se producirá, como regla general, a 31 de diciembre de cada año. La gestión, liquidación y recaudación de estas aportaciones corresponden a la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, pudiendo utilizar para la efectividad del cobro de la misma la vía de apremio, cuya gestión se realizará por los órganos de recaudación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria.

El Real Decreto 1004/2010, de 5 de agosto, en desarrollo de la Ley 8/2009, ha querido atajar algunos de los problemas planteados a la hora de la puesta en práctica de esta normativa, en relación con la  gestión de la recaudación de la tasa sobre reserva del dominio público radioeléctrico, el ingreso del porcentaje del rendimiento de la tasa sobre reserva del dominio público radioeléctrico, la aportación de los operadores de comunicaciones electrónicas que presten servicios audiovisuales o que incluyan publicidad, la aportación a realizar por los prestadores del servicio de televisión, el procedimiento de gestión de las aportaciones de los operadores de telecomunicaciones y televisión o la proporcionalidad de la obligación de realizar aportaciones.

e) Los ingresos obtenidos por los servicios que presten y, en general, por el ejercicio de sus actividades, incluyendo aquí la comercialización de sus contenidos (piénsese, por ejemplo, en los CDs con las grabaciones de la Orquesta Sinfónica y Coro de RTVE, los DVDs de “La Hora de José Mota” o la revista “Saber Vivir”), tanto de producción propia como de producción mixta o coproducción, siempre que los ingresos no procedan de actividades de publicidad o de televenta en cualquiera de sus formas ni se trate de ingresos derivados del acceso condicional, algo vetado por la Ley 8/2009.

f) Los productos y rentas de su patrimonio.

g) Las aportaciones voluntarias, subvenciones, herencias, legados y donaciones.

h) Los ingresos procedentes de las operaciones de crédito que concierten, dentro de los límites establecidos en la Ley 17/2006, de 5 de junio.

i)  Cualesquiera otros de Derecho público o de Derecho privado que les puedan ser atribuidos por cualquiera de los modos establecidos en el ordenamiento jurídico.

Excepciones en el ámbito del patrocinio

En primer lugar, se permitirán los patrocinios y el intercambio publicitario de eventos deportivos (como partidos de hockey sobre patines) y culturales (como el Festival de Cine de San Sebastián), cuando éstos se enmarquen dentro de la misión de servicio público de la Corporación, no tengan valor comercial y siempre que este sistema se presente como su única posibilidad de difusión y producción.

Excepcionalmente, en segundo lugar, podrán emitirse competiciones deportivas con contrato de patrocinio u otras formas comerciales cuando éstas formen parte indivisible de la adquisición de derechos y de la producción de la señal a difundir, lo que sucede, por ejemplo, en los encuentros de la Champios League que actualmente emite nuestra televisión pública estatal. No confundir este supuesto, por tanto, con el anterior.

Más discutible, en relación con esta cuestión, es para mí la práctica asentada en nuestra televisión pública de permitir, por ejemplo, a los expilotos comentaristas de los grandes premios de motociclismo mostrar ostensiblemente en sus camisas los logos de sus diferentes patrocinadores personales, emplazamiento publicitario que estaría prohibido, a mi modo de ver, por la Ley 8/2009.

Asimismo, en último lugar, con el fin de garantizar las emisiones internacionales de radio y televisión con contenidos de calidad de carácter fundamentalmente informativo y de promoción de la cultura y de los intereses políticos y económicos estratégicos de España y sus territorios, la Corporación RTVE podrá aceptar patrocinios, siempre que estos sólo sean difundidos a través de los canales internacionales de TVE.

Los ingresos derivados de lo establecido en los dos últimos supuestos reseñados se minorarán de las compensaciones por el cumplimiento de las obligaciones de servicio público consignadas en los Presupuestos Generales del Estado.

Excepciones en el ámbito de la publicidad

A efectos del artículo 7.3 de la Ley 8/2009, no tendrán la consideración de publicidad las actividades siguientes, las cuales, sin embargo, en caso de realizarse no darán lugar a la percepción de ninguna contraprestación económica:

a) Las actividades de autopromoción, incluyendo aquí la publicidad de sus propios productos oficiales (DVDs, CDs, revistas…), siempre que la duración máxima de los contenidos de autopromoción por hora de emisión no sea superior a la del resto de los operadores de televisión de ámbito geográfico nacional (5 minutos por hora de reloj).

b) Las actividades de publicidad y comunicación institucional, entendiendo por tales aquellas reconocidas por la Ley 29/2005, de 29 de diciembre, de Publicidad y Comunicación Institucional y la legislación autonómica en la materia, así como de patrocinio cultural. Por ejemplo, las campañas institucionales por las que el Gobierno de España informa a la ciudadanía de la proximidad en el tiempo de procesos electorales o de consultas en referéndum.

c) Las actividades derivadas de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General. Durante la campaña electoral los partidos, federaciones, coaliciones y agrupaciones que concurren a las elecciones tienen derecho a espacios gratuitos de propaganda en las emisoras de televisión y de radio de titularidad pública. El tiempo para la emisión de estos espacios viene determinado por la Junta Electoral Central.

d) Las campañas divulgativas de carácter social o de contenidos solidarios en beneficio de entidades y organizaciones sin fines de lucro emitidas al amparo de la responsabilidad social corporativa de la Corporación RTVE. Levantó una gran polémica a este respecto la campaña de la plataforma “Esto sólo lo arreglamos entre todos”, promovida por la Fundación Confianza, y que contaba con el apoyo de cámaras de comercio, bancos y diversas empresas del país. Aunque la Corporación justificaba su emisión al amparo de este supuesto, el Partido Popular se manifestó duramente contra ella entendiendo que la misma respondía a la estrategia de comunicación del Gobierno, lo que llevó a su retirada, a los pocos días, en marzo de 2010.

En relación con estas excepciones a la no participación de la RTVE en el mercado publicitario, se suscitó hace unos meses un acalorado debate, promovido por la UTECA, sobre si los agradecimientos recogidos en los créditos finales de las series de televisión debían o no concebirse como formas encubiertas de publicidad comercial. En este sentido, por ejemplo, una serie como Gran Reserva, en su primer día de emisión, contó con una lista de –nada menos que– 57 agradecimientos a empresas (identificadas cada una con su logo) a las que se les “reconocía” la ayuda prestada de cara a la producción de ese espacio televisivo (donando, por ejemplo, productos de atrezzo).

Excepciones en el ámbito del acceso condicional

El Consejo de Ministros podrá autorizar, de forma excepcional, emisiones mediante acceso condicional que consistan en servicios específicos de valor añadido relacionados con la Administración electrónica y similares.

En cualquier caso, el acceso mediante pago de tarifas a paquetes básicos en los que se incluyan emisiones de radio y televisión de la Corporación RTVE a través de sistemas de distribución en red ofrecidos por terceros no tendrá la consideración de actividad de acceso condicional o de pago.

Dimensión económica de la Corporación RTVE: los límites a su financiación

El mandato-marco y los sucesivos contratos programa incorporarán la dimensión económica de la actividad de la Corporación RTVE así como los límites que, en su caso, deba tener su crecimiento anual (el exceso de ingresos se depositará en el Tesoro Público), teniendo en cuenta las obligaciones de servicio público que se le imponen y conforme a las reglas contenidas en el artículo 3 de la Ley 8/2009.

Durante el bienio 2010-2011 el total de ingresos por todos los conceptos de la Corporación RTVE no superará la cifra de 1.200 millones de euros. Este importe operará también como límite de gasto en cada ejercicio. Durante el trienio 2012-2014 el crecimiento, en su caso, no será superior al 1% anual. Mientras que, a partir del ejercicio 2014, el crecimiento, en su caso, se acomodará a la previsión de incremento del índice general de precios al consumo (IPC) para el año de referencia.

En este sentido, se crea un fondo de reserva –bajo la supervisión del Ministerio de Hacienda, que autorizará su uso– dotado con los ingresos que superen el coste neto del servicio público que se preste (nunca por encima, obviamente, de los límites que acabamos de mencionar), bien para atender a situaciones sobrevenidas, para compensar pérdidas de ejercicios anteriores o para reducir las aportaciones directas del Estado vía Presupuestos Generales (cuando no se disponga del mismo durante cuatro años). La aportación anual a este fondo no podrá superar el 10% de los gastos anuales presupuestados. El resto de los ingresos excedentes se deberá ingresar en el Tesoro Público. En 2010, sin embargo, la RTVE ha cerrado su ejercicio en “números rojos”, con un déficit de 47,1 millones de euros, al no cumplirse sus estimaciones de ingresos.

Los ingresos mencionados en las letras a), b), c) y d) del artículo 2 sólo podrán ser destinados por la Corporación RTVE a financiar actividades que sean de servicio público. La Corporación no podrá utilizar ningún ingreso de los reseñados para sobrecotizar frente a competidores por derechos sobre contenidos de gran valor comercial (el caso, ampliamente criticado por UTECA, de los eventos deportivos y, en especial, de los partidos de fútbol y de las competiciones del mundo del motor).

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