Diritto ad Innovare (?)

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L’innovazione ha bisogno di un’autorizzazione speciale? Serve (e basta) una nuova legge per spingere un contesto verso l’innovatività?

Con l’art. 36 del D.L. 76/2020 (c.d. Decreto Semplificazioni) è stato introdotto nell’ordinamento quello che è stato definito il “diritto ad innovare”. La norma, che ha un obiettivo ambizioso e cerca di intercettare un tema effettivamente centrale per lo sviluppo dell’economia, suscita tuttavia qualche perplessità, sia perché di dubbia costituzionalità, sia per la sua struttura, sia per l’effettiva estensione del suo ambito applicativo.

Come funziona il diritto ad innovare

La norma prevede la possibilità di sottoporre “iniziative attinenti all’innovazione tecnologica e alla digitalizzazione” alla struttura della Presidenza del Consiglio dei Ministri competente per la trasformazione digitale, che potrà autorizzarne la sperimentazione anche in deroga alle norme dello Stato che la ostacolerebbero. L’autorizzazione è concessa a condizione che il soggetto richiedente segua le prescrizioni imposte dall’Amministrazione ed accetti la vigilanza di quest’ultima sul progetto.

La compatibilità con il principio costituzionale di separazione dei poteri

Innanzitutto, c’è da chiedersi se la norma sia rispettosa della separazione dei poteri stabilita dalla Costituzione. La risposta non è certa. Il meccanismo nel quale si concretizza il c.d. “diritto ad innovare” si traduce infatti nella possibilità, per una struttura facente capo al potere Esecutivo, di stabilire l’inefficacia (sebbene temporanea, riferita alla sperimentazione autorizzata e comunque disposta in base ad una previsione di rango primario) di leggi approvate dalle Camere. La deroga, peraltro, verrebbe disposta in forza di un semplice provvedimento amministrativo. Il tema meriterebbe una riflessione più articolata, che la Corte Costituzionale potrebbe essere chiamata a fare.

Il (ristretto) campo di applicazione

Forse consapevoli del tema appena illustrato, i redattori della norma ne hanno limitato il campo di applicazione. Il comma 3 dell’art. 36 dispone infatti che non possano essere derogate norme a tutela della salute, dell’ambiente, dei beni culturali e paesaggistici, ovvero norme penali o antimafia. Neanche possono essere derogate norme derivanti da fonti comunitarie o da trattati internazionali. In aggiunta, ai sensi del comma 8 del medesimo articolo il “diritto ad innovare” non si applica alla materia bancaria, finanziaria, creditizia e assicurativa, nonché qualora vengano in rilievo questioni di sicurezza nazionale, anagrafiche, elettorali o connesse a procedimenti preventivi in materia di pubblica sicurezza.

Sull’efficacia del diritto ad innovare così come congegnato

Qualora l’art. 36 dovesse essere confermato, nella sua impostazione, in sede di conversione in legge, il tempo si incaricherà di dimostrare se questa soluzione sia efficace o meno allo scopo di promuovere sperimentazioni innovative. Al momento, tuttavia, le perplessità sono svariate, per ragioni che si possono riassumere (senza pretesa di esaustività) come segue:

1) il “diritto ad innovare” dovrebbe essere chiamato, più realisticamente, “diritto a chiedere il permesso di innovare”. L’art. 36, infatti, consente di formulare una richiesta, che dovrà essere esaminata da un interlocutore istituzionale la cui risposta sarà tutt’altro che scontata. In altre parole, non si tratta di una dinamica assimilabile a quelle di DIA o SCIA, che si consolidano automaticamente al ricorrere dei requisiti oggettivi e soggettivi previsti dalla legge. Per ottenere l’“autorizzazione ad innovare” il richiedente dovrà superare positivamente valutazioni riguardanti i profili di innovazione tecnologica, l’impatto sulla qualità della vita e le effettive possibilità di successo del progetto: tutti elementi definiti in maniera ampia, cosa che lascia prevedere un margine di discrezionalità piuttosto elevato nell’esame delle richieste;

2) i tempi per il rilascio dell’autorizzazione sono tutt’altro che certi: sebbene ai sensi dell’art. 36 il Ministero dello Sviluppo Economico abbia 30 giorni di tempo per esaminare le domande, nulla è detto sui tempi concessi alla Presidenza del Consiglio dei Ministri per l’emanazione del provvedimento finale. Inoltre, i termini del procedimento possono essere interrotti (i.e. ricominciano a decorrere da capo una volta venuta meno la ragione dell’interruzione) per acquisire documentazione integrativa e in aggiunta, nel caso in cui dovessero essere coinvolte altre Amministrazioni nella valutazione del progetto, potrebbe essere necessario indire una conferenza di servizi (con tempi dimezzati). Su quest’ultimo punto, l’esperienza dimostra in maniera chiara quanto siano prevedibili i tempi per la conclusione di un procedimento del genere (molto poco). Per concludere, il comma 1 dell’art. 36 esclude l’applicabilità del silenzio-assenso (dunque anche una volta scaduti i termini del procedimento, qualora non fosse stata presa una decisione bisognerà comunque attendere che l’Amministrazione si pronunci sul merito della richiesta);

3) l’autorizzazione prevista dall’art. 36 è temporanea (la durata è di un anno, prorogabile una sola volta). Una volta scaduta la validità del permesso, le leggi derogate tornano “in vigore” e tutto quello che il Governo può fare è “promuovere” le iniziative normative e regolamentari necessarie per consentire l’attività oggetto di sperimentazione. Ammesso che tale promozione sia tempestiva, i tempi per legiferare sono, ovviamente, imprevedibili;

4) in ogni caso, come si è detto, sono fuori dall’ambito di applicazione della norma materie importanti e ad alto tasso di innovazione, come il Fintech o il settore farmaceutico.

Già solo sulla base di queste considerazioni preliminari, sembra difficile immaginare che l’impatto della norma sull’ecosistema italiano dell’innovazione sarà dirompente.

Spunti pratici

È interessante provare a capire se il “diritto ad innovare”, qualora approvata tempo addietro, avrebbe effettivamente accelerato i tempi per la sperimentazione di progetti che sono recentemente balzati agli onori della cronaca. Si possono fare alcuni esempi pratici per comprendere meglio i termini della questione.

Esemplificativo è il caso di Immuni, la appconcepita durante la pandemia di Covid-19 allo scopo di agevolare i tracciamenti dei contatti tra le persone e favorire così il contenimento dei contagi. Se la norma sul diritto ad innovare fosse stata già in vigore quando è iniziato lo sviluppo della app, ci sarebbe stato qualche vantaggio concreto? Probabilmente no. I principali nodi da sciogliere per il lancio della apperano infatti legati al trattamento dei dati personali dei soggetti tracciati, materia essenzialmente di derivazione comunitaria: visto che per espressa disposizione del comma 3 dell’art. 36 i progetti innovativi non possono derogare a norme di matrice unionale, è ragionevole ritenere che l’autorizzazione del Garante per la Protezione dei Dati Personali avrebbe dovuto essere richiesta comunque. Per dovere di cronaca, peraltro, va detto che l’autorizzazione del Garante alla sperimentazione è arrivata in tempi celeri.

Altro caso che si può esaminare è quello dell’appIo, ideata allo scopo di accelerare la digitalizzazione dei rapporti tra cittadini e amministrazione. Lo scopo del progetto è quello di istituire un unico canale attraverso il quale il cittadino possa comunicare con l’Amministrazione, ricevere notifiche digitali e pro memoriarelativi a scadenze di vario genere, ottenere e conservare certificati e documenti personali ed effettuare pagamenti direttamente dal proprio smartphone. Apparentemente, il progetto rientra pienamente in quella prospettiva di “favorire la trasformazione digitale della pubblica amministrazione” che è uno degli obiettivi principali dell’art. 36. Dunque, il diritto ad innovare avrebbe potuto accelerare la sperimentazione? Anche in questo caso, la risposta sembra dover essere negativa, per il semplice fatto che per essere avviata la sperimentazione, così come strutturata, non richiedeva autorizzazioni o atti di assenso particolari.

Dell’esclusione dal campo di applicazione della norma del Fintech e delle scienze della vita si è già detto, così come dell’esclusione della materia assicurativa. Restano da esaminare due casi potenzialmente interessanti: la sperimentazione della circolazione di veicoli per la micromobilità elettrica e il c.d. “Decreto Smart Road”.

Nel primo caso, si trattava di testare la circolazione di veicoli quali segway, overboard e monopattini, il cui utilizzo non era disciplinato nel Codice della Strada. In questo caso si sarebbe probabilmente potuto utilizzare lo strumento offerto dall’art. 36 del Decreto Semplificazioni. L’esperienza pratica ci dice tuttavia che è stato sufficiente inserire nella Legge di Stabilità per il 2019 un comma che autorizzasse la sperimentazione (comma 102 dell’art. 1), seguito poi dal Decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti del 4 giugno 2019 che ha disciplinato le modalità pratiche della sperimentazione. In seguito, sono intervenuti il comma 75 dell’art. 1 della Legge di Stabilità per il 2020 (che ha in larga parte equiparato i monopattini elettrici alle biciclette ai fini del Codice della Strada) e l’art. 33 bisdel D.L. 162/2019 (“Milleproroghe”), rubricato “Monopattini elettrici”, convertito con modifiche nella Legge n. 8 del 28 febbraio 2020, che ha introdotto ulteriori nuove norme a disciplinare la materia. Dunque, partendo da una situazione nella quale la possibilità per i monopattini di circolare su strada era quanto meno dubbia, in meno di un anno e mezzo si è arrivati ad avere un quadro normativo piuttosto articolato (e non provvisorio) a disciplina della materia: a conti fatti, la tempistica del “diritto ad innovare” tra rilascio dell’autorizzazione, durata della sperimentazione vera e propria e successiva attività di modifica normativa rischia di essere più lunga.

Nel secondo caso, l’oggetto della sperimentazione è la messa su strada di veicoli a guida automatica, che così come i monopattini non trovavano (quando è nata l’iniziativa) una disciplina specifica nel Codice della Strada. Così come accaduto per i dispositivi per la micromobilità elettrica, il primo via libera all’iniziativa è stato ottenuto tramite l’inserimento, nella Legge di Stabilità per il 2018, dell’art. 1 comma 72: sulla base di esso, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha approvato il Decreto del 28 febbraio 2018, con il quale sono stati disciplinati nel dettaglio i termini per l’ottenimento delle autorizzazioni. In questo caso, la sperimentazione è ancora in corso e non si è ancora giunti ad un assetto definitivo della materia: ad ogni modo, considerando che le norme inserite nelle Leggi di Stabilità in genere hanno una gestazione piuttosto rapida (non si parla di anni ma di mesi, se non di settimane) e che il Decreto attuativo del MIT è arrivato due mesi dopo, è tutto da dimostrare che una norma come quella sul “diritto ad innovare” avrebbe velocizzato significativamente il processo.

Conclusioni

Come già anticipato, sarà il tempo a rivelare se la norma sul “diritto ad innovare” centrerà effettivamente l’obiettivo. C’è ovviamente da augurarselo: per adesso, tuttavia, sorgono più dubbi che certezze. È evidente, poi, che a prescindere dall’approvazione di nuove norme su (ennesimi) procedimenti autorizzativi speciali, quello che fa veramente la differenza nella possibilità di vedere un progetto sperimentato ed autorizzato è la volontà del sistema Paese (comprensivo della sua dimensione produttiva, della componente rappresentativa politica e del suo apparato burocratico) di sostenere davvero le innovazioni: tutti elementi che, come mostra l’esperienza, difficilmente si conquistano per legge.

Esiste già un numero imprecisato di procedure autorizzative “semplificate”, autocertificazioni, meccanismi di silenzio assenso, termini perentori regolarmente disattesi e riti giudiziali speciali che aumentano sistematicamente, con il loro crescere, la confusione del sistema nel suo complesso. Probabilmente dunque la strada da seguire non sta in un nuovo procedimento (che tra l’altro si sommerebbe a quello necessario per modificare leggi e regolamenti esistenti), ma nel creare un ecosistema favorevole nel suo complesso all’innovazione e consapevole della sua necessità: come l’esperienza dei monopattini insegna, infatti, anche con gli strumenti che già abbiamo si può arrivare a risultati rapidi, se davvero tutti gli attori si convincono della bontà di un’iniziativa e remano insieme nella stessa direzione. Altrimenti sarebbe come pensare di applicare schemi vecchi a realtà nuove (estremizzando, come scervellarsi per far suonare Spotify da un grammofono): lodevoli intenti, ma forse da ripensare nella loro logica di base.

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